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我国城市水务行业PPP模式应用行政管理研究

论文编号:lw201809021332066618 所属栏目:行政管理论文 发布日期:2018年09月20日 论文编辑:www.51lunwen.com

本文是一篇行政管理论文,本文通过对城市水务行业30个典型案例开展分析,得出的结论是政府政策、监督管理、激励制度、风险分配、投资回报方式五个要素会对项目效果产生影响。


第1章绪论


1.1研究背景与问题提出

1.1.1研究背景

公私合作伙伴关系正在成为一股新的潮流,以猛烈的态势席卷全球。长久以来,鉴于公共基础设施所具有的投资规模大、收益周期长等特性,政府一直被认为是公共基础设施最合适的提供者。然而,随着经济社会的发展以及大规模基础设施供给实践的开展,这种政府主导的基础设施供给方式正逐渐显示出其弊端,其所引发的政府财政负担过重、供给质量不高等问题日渐凸显,依靠原有的模式显然已经难以满足人们日渐增长的基础设施供给需求。在这一大背景下,伴随着学术界新公共管理运动的兴起,20世纪90年代,政府和社会资本合作的概念在英国出现,从而揭开了公共服务提供方式的崭新一页,“公私合作伙伴关系”的理念也由此诞生。公私合作伙伴关是指PPP,从其英文名称之中不难看出,这个概念注重强调政府和私人部门之间像伙伴和搭档一样开展合作,并且在合作中做好利益和风险的调配。这一模式具有其显著优势,例如它有利于理清政府和市场的关系,有利于实现更高的经济效率,有利于改善公共服务的品质,有利于削弱政府财务方面的负担和压力等。因此,世界各国纷纷在道路交通、城市建设等诸多领域的公共管理活动中采用这一模式。

近年来,随着鼓励政府部门与社会资本合作的有关政策接连问世,PPP模式在我国呈现出稳步发展态势。例如,2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次态度鲜明的提出了允许社会资本通过特许经营等方式,以资金或技术的方式参与到城市基础设施的建设之中。2015年《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的引导意见》则更进一步,将公私合作提供公共服务的模式作为实现政府职能转变、激活市场动力的增长点。十九大报告中也明确指出,要发挥投资对于优化服务供给结构的关键性作用。

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1.2文献综述

1.2.1国内女献综述

PPP模式的兴起与发展研究。在兴起方面,陈志敏、张明等认为我国的PPP模式应用实际上开始于1906年,因为当时建立的新宁铁路的建设资金来自于私人的募集,但建造过程中也得到了官方的支撑,已经开始具有公私合作的意味。同时,PPP模式的波及范围在逐步的扩大,应用的领域也越来越广,因此开始有学者尝试总结PPP模式的特征,例如贾康、孙洁就明确了PPP模式的三点特征,即公私部门的项目目标一致、公私部门能够实现利润分享、公私部门能够分担风险。此外,马君指出PPP模式的特点在于使得公私部门能够相互促进优势的发挥、弥补劣势的不足,一定意义上促进互利共赢,正是基于此其才能被广泛应用于市政建设、交通运输、片区改造等诸多领域。在发展方面,学者们对于我国PPP模式的整个发展进程和特征进行了梳理。就发展历程而言,陈志敏等指出我国的PPP模式发展大致经历了五步走,即从最初的探索和试点阶段,走向了推广阶段,而现在正朝着调整和规制的方向迈进。就发展特征而言,蔡明提出了我国PPP模式发展演变的基本特征,即项目数量和投资规模总体增加,合作领域、方式和社会资本方的多元化、显性建构规则逐渐增多,社会资本方参与程度逐渐提髙、操作过程的规范化和透明化程度增强。就发展方向而言,孟艳指出城镇化建设的过程之中所带来的增加和扩建基础设施的需求是一个有力推动。具体来说,PPP的应用范围正在扩大,正从道路、医院、学校等硬件基础设施拓展到研究开发、技术转移、职业培训、社区服务等方面。

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第2章理论基础与研究设计


2.1理论基础

2.1.1相关理论

(一)新公共管理理论

新公共管理理论。新公共管理这个概念最早出现在上个世纪90年代,由胡德首次提出和使用,并成为了上世纪一场重要的政府改革运动,在世界各国展开,吸引了各国学者的关注,但它本身的内涵较为复杂和丰富,学者们从不同的角度采用不同的方式给出了自己的理解。有的学者们对新公共管理的内涵进行了概括,波利特认为新公共管理强调运用商业化的理论、技术和方法来改造公共部门;瓦尔特则认为新公爽管理强调一种商业管理风格、顾客至上和市场竞争;毛寿龙则认为新公共管理是一种企业化的管理,具体可以表现为政府采用私人企业的办法,利用加强监督和责任制等方式来提高政府绩效。此外,也有学者列举了新公共管理的内涵,较为有代表性的有,胡德指出新公共管理的其中一个特征在于明确的责任,同时注重引进私人部门的管理工具和竞争模式,奥斯本和盖布勒认为新公共管理是建设“企业家”政府,具体表现为政府是掌舵而不是划桨,授权而不是服务,提供服务的过程中存在一定的竞争制度,满足顾客的需求,注重事前的预防机制,注重市场的导向,注重运用市场的力量进行变革等。总的来说,新公共管理改变了传统的公共行政范式,注重强调经济、效率、效益的结果导向,最主要的特点在于其强调引入市场竞争机制改造公共部门,主张公共部门需要积极吸取和借鉴私人部门的优势,如通过学习企业所遵守的顾客至上、绩效管理、专业化管理等规则来塑造一个崭新的政府形象。新公共管理理论的主要贡献之一在于其强调,打破政府在公共服务过程的单一主体地位,让私人参与到服务供给之中,形成良性的竞争机制。政府所应当扮演的角色是“掌舵人”而非“划桨人”,这一观点体现在公共服务领域就表现为,政府的监管者的角色得到强化,更多的被期待成为一个裁判者,而直接提供服务的角色被弱化。

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2.2研究设计

2.2.1资料选取

本文所需要的研宄资料主要包括宏观数据统计资料、具体案例资料两个方面的内容。资料选择过程中严格遵守如下选取标准和程序,力求做到严谨:

选取标准。笔者在资料选取中遵循了以下标准:一是关联度。所选取的资料要与“城市水务行业中PPP模式的应用”这一研宄主题存在密切的关联度。二是覆盖面。所选资料应该具有较强的覆盖性,涉及城市供水和污水处理两个层面,实施的效果也有成功与失败之分,以便进行对比分析。三是影响力。在同等条件下优先选择社会影响力强,具有权威性、代表性的数据和资料,以此增强研究的说服力和可信性。四是可归纳。所选资料的内容应当明显,案例中各指标的因素可以被识别和归纳,并且能够保证相应数据获得的便捷性和准确性。

选取途径。资料选取途径的科学性与否将直接影响到获取资料的质量,因此,笔者力求严谨的进行资料选择,同时通过多种途径广泛取材,以尽力确保案例来源多样性和可信性,同时降低数据缺失的比例。具体包括国家统计局、财政部、发改委等政府网站公布的官方数据和案例,中国知网或者已经出版的学术著作等。

选取流程。本研宄的案例选取流程如图2-2示意,最终入选的案例都与研究密切相关,并且通过多途径的资料搜集可以获得完整信息开展分析,而那些与研究相关性低,或者无法获取充足完整信息的案例都被最终舍弃。

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第3章我国城市水务行业中PPP模式的发展现状...........20

3.1我国PPP模式发展历程与现状............20

3.1.1发展历程.............20

3.1.2发展现状..............20

第4章城市水务行业PPP模式应用效果的影响因素分析.............30

4.1分析过程.........31

4.1.1分析维度...........31

4.1.2资料抽样............33

第5章完善我国城市水务行业中PPP模式应用效果的对策...........49

5.1优化政策法律环境...........49

5.2加强监督管理...............50


第4章城市水务行业PPP模式应用效果的影响因素分析


4.1分析过程

本研究采用量化分析的方法,使用SPSS20作为数据处理工具,分析影响城市水务行业PPP模式应用取得不同结果的原因。为了研究的顺利进行,特别将整个分析过程具体分为确定分析维度、分析资料抽样、资料评判记录、统计信度分析四个步骤(如图4-1所示)。本部分对各个阶段的具体内涵做简要梳理。

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第5章完善我国城市水务行业中PPP模式应用效果的对策


5.1优化政策法律环境

正如奥斯本和盖布勒所提出的,政府的角色要成为“掌舵者”而非“划桨者”,此处的划桨者一般是指直接的服务提供,而掌舵者则更加强调于政策的制定方面。事实上,在近年来我国政府和社会资本合作的实践中,国家各部委、各级政府都积极的出台相应政策文件,力求扮演好这样一个把握整体政策法规方向的角色。而这样会促进形成一个良好的政策法律环境,为PPP模式在城市水务行业的应用中取得理想效果的准备好重要的必备条件。

较为有代表性的政策,例如财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的引导意见》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,环保部出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》等,无疑这些文件有利于增强私人部门与政府部门合作的积极性,进而推进我国水务行业PPP模式的发展。但同样应该看到的是,目前已经出台的政策还是不足以应对复杂的PPP实践,仍然存在着一些问题,有待完善,若想达到优化现有PPP政策环境的效果可以从以下两个方面入手。

新公共管理理论强调注重发挥市场的作用,但是这并不意味着政府的作用被忽视,实际上政府通过加强监管等方式来提高绩效也是新公共管理内涵的重要组成部分,是符合这一理论要求的重要举措。因此,作为新公共管理重要实践形式之一的PPP项目在实施过程中,监督管理工作也是必须要重视的主要方

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