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民营资本参与PPP项目法律问题分析

论文编号:lw201809061948324800 所属栏目:民法论文 发布日期:2018年09月06日 论文编辑:mg娱乐场www4355com_mg4355娱乐电子游戏【线路检测】
目 录
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摘 要
一、绪论 1
(一)研究背景及目的 1
(二)研究现状 1
(三)研究内容与方法 2
二、PPP模式概述 2
(一)PPP模式背景先容 2
(二)PPP模式类型 3
(三)我国民营资本参与PPP项目现状 4
三、民营资本参与PPP项目的法律问题 5
(一)PPP项目招投标中的法律问题 5
(二)PPP项目实施运营中的法律问题 6
(三)PPP项目退出中的法律问题 6
四、国内PPP项目建设情况分析 7
(一)国内PPP项目建设的成功经验 7
(二)国内PPP项目建设中存在的不足 8
五、PPP法律制度的完善思考 10
(一)外国PPP模式立法概述 10
(二)建立PPP项目的专责机构 11
(三)完善PPP合同规范 11
(四)完善利益共享及风险分担机制 12
致 谢 15
参考文献 16






摘 要
PPP模式是当前世界各国在基建和公共事业领域,缓解政府财政压力,提升公共产品服务质量,提高财政资金使用效率的有效手段。在我国地方政府债务居高不下的大环境下,对PPP模式的研究具有特别重要的现实意义。引入PPP融资模式,有助于加大民营资本的引用力度,减轻地方政府负担等。但是,我国PPP相关法律还存在诸多问题,限制了PPP模式的发展,致使民营资本缺乏参与PPP项目的积极性。本文通过简要先容我国民营资本参与PPP项目的现状,分析其中存在的法律问题,提出了完善相关法律制度的对策,以期为日后的相关工作提供参考。


关键词:PPP模式;民营资本;法律问题;制度完善










































 
    一、绪论
    (一)研究背景及目的
民营企业在改革开放进程中深受党中央及政府重视,也是我国混合所有制这一基本经济制度的重要组成部分。在市场经济领域,民营资本是经济体系的微观基础,是民营资本的重要载体,在经济社会中扮演着重要角色、发挥着重要作用。 近年来,国家经济社会建设成绩日益凸显,城市作为地域发展中心其经济规模扩大、质量提升,居民生活水平及质量有很大改善。在这一进程中,政府为促进经济发展所实施的经济投入也越来越多,为此承担的财政压力也持续增加。长期的经济建设和发展,使得政府、社会基层、市场都清醒认识到仅仅依靠财政投入已经无法有效满足各方对经济社会基础设施迅速增加的需求。在这种情况下,寻求社会资本尤其是民营资本参与政府基础项目的社会投融资成为有效解决途径之一。在这种情况下,中央相关部委及地方政府出台了一系列文件,推动PPP(Public Private Partnership)模式在市场竞争中取得稳定地位,成为当前经济社会基础建设领域各方的有效选择。当前,民营资本作为政府基础设施建设资本的重要来源,在PPP模式中也有着较为广泛的参与,取得了较为显著的成效。
因历史原因和现实因素等各方影响,民营资本参与PPP项目中法律问题尚未完全建立,还需要根据现实及未来发展需求进行调整、设计。本文以民营资本参与PPP项目法律问题分析为主题,力求对民营资本参与PPP项目法律问题的发展历程、现实模式分类、存在问题等有清醒而更加深入地认识,利用专业常识及视角提出有效的解决建议,以期能够对民营资本参与PPP项目法律问题的解决有所助益,推动民营资本更好参与PPP项目建设。
    (二)研究现状
    因为我国改革开放的历史较短、市场经济发展起步较晚,因此民营资本参与到基础设施领域的时间较短、实践不足。通过分析国内学者的研究成果来看,国内开始PPP项目的实践自20世纪80年代,学者对PPP项目的研究时间出现时间较晚,最早的相关研究起始于20世纪90年代。可以说,20世纪90年代是PPP项目萌芽阶段,该时期社会各方包括国内专家学者对PPP项目尚未形成全面、统一认识,BT、BOT、PPP等被人们视为同一层级。随着经济社会发展,国外PPP模式内容和认识逐渐流入我国,加之国内民营资本参与基础设施建设实践经验的不断累积,人们从政府采购角度对PPP项目的认识也越来也丰富。在基础概念领域,学者王灏在其作品《PPP公私合伙制)的定义和分类探讨》中,对国际组织和其他国家对PPP的概念进行了分析,尤其是对PPP模式的项目运作进行了深入剖析。在制度层面设计领域,肖北庚教授《政府釆购之国际规制》对PPP项目制度设计进行了详细的分析。张照东在其研究成果《政府采购制度研宄》中,以贸易自由化为视角分析和研究了PPP模式。陈义真在其研究成果《欧盟政府釆购合同授予制度探析》中,对欧盟政府采购制度进行了细致分析,从中提取出多种能够为国内PPP模式及项目借鉴的经验做法。姚驰在《英国法律制度研宄及借鉴》中,对英国PPP模式进行了分析先容,尤其是对其PPP模式立法领域的成功经验进行了细致分析和概括,借此对PPP项目中的透明度保证、救济措施等立法工作提出合理意见。概括来看,国内学者对PPP项目的认识、分析和研究已经比较多,成果也比较显著,但基于民营资本参与PPP项目法律问题的相关研究和认识还很不足。
    (三)研究内容与方法
    PPP模式是当前世界各国在基建和公共事业领域,缓解政府财政压力,提升公共产品服务质量,提高财政资金使用效率的有效手段。在我国地方政府债务居高不下的大环境下,对PPP模式的研究具有特别重要的现实意义。引入PPP融资模式,有助于加大民营资本的引用力度,减轻地方政府负担等。但是,我国PPP相关法律还存在诸多问题,限制了PPP模式的发展,致使民营资本缺乏参与PPP项目的积极性。本文通过简要先容我国民营资本参与PPP项目的现状,分析其中存在的法律问题,提出了完善相关法律制度的对策,以期为日后的相关工作提供参考。
    二、PPP模式概述
    从概念上来看,PPP模式可理解为“公私伙伴合作模式”,意指私人企业和政府在社会基础设施建设及公共服务领域积极合作、共同参与。通过这种机制,实现私人企业、社会资本对政府在公共领域投入的积极参与,以达到互利共赢的目的。
    (一)PPP模式背景先容

    PPP模式在我国的发展虽然起步较晚,但发展速度较快。20世纪80年代,国内就已经开始了对PPP模式的运用,其具体操作方式就是以外商为主导地位的BOT模式和以国企为主导地位的BT模式。这两者都曾在实践中取得了良好的成绩。但同时也因缺乏相关的法律和制度建设,显现出了大量问题。尤其是在初始阶段,BT模式在地方政府公共服务领域发挥了较大作用。直到中央政府出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》以及财政部针对该文件所出台的《地方政府存量债务清理的处置办法》,导致BT模式退出历史舞台。随后,PPP模式逐渐出现并较为迅速地被地方政府所接纳。其具体操作方式是:由地方政府部门对合作领域开控制,然后再和地方实施BOT项目建设。在这种情况下,地方政府成为公共基础设施领域建设的重要股东,对整个建设过程实施监督责任。从效果上来看,这种改良后的模式适用于当前大部分的PPP项目。通过这种机制可以帮助政府和私营企业达到互利共赢的效果:一方面可以有效减轻政府的财政压力,使其更好的发挥作用,同时使社会公众可以享受到更高质量的公共工程以及公共服务;另一方面也为日趋壮大的民间资本、社会资金提供了更广阔的发展空间,使市场主体的优势和创造力得以在市场体系得到更好的发挥。






  (四)完善利益共享及风险分担机制

    1.完善利益共享机制。在公共基础设施引入PPP模式本身是为了更好的开展该方面的建设,而这与PPP模式风险共担、利益共享密不可分,因此为了实现PPP项目模式更好发展,必须完善利益共享机制。这要求PPP项目定价更加合理规范,通过协商定价的方式确保公共部门和民营资本都能获取一定地利益,而民众则能够享受到更加完善、健全地公共产品服务。在此过程中,不同层级地方政府和财政部门要制定更加合理地成本管控制度,完善成本定期审核制度和价格调整机制,对PPP项目投招标和实施过程中的价格制定相应地听证制度,全力保障广大社会民众利益。尤其是针对部分社会效益高但经济效益差的项目,仅仅依靠市场收益吸引民营资本参与的可能性不高,必须由政府部门主动承担部分建设成本、维护管理费用等,甚至可以给与民营资本参与该类PPP项目建设以一定的经济补贴和政策支撑。在这个过程中需要注意地是,需要对PPP项目长远发展进行一定地预期,既要保障民营资本参与PPP项目的经济收益以提升其积极性,同时也应该合理杜绝民营资本通过PPP项目攫取超额利润甚至侵害社会民众合法利益的可能性,其中有效方式是消防国外发达国家设置PPP项目价格上限。在PPP项目初始时期,综合测算成本及未来收益设置管制价格,同时规定如果出现超过预期情况下的价格设定方法。在这种情况下,如果PPP项目产品遇到经济形势、物价标准的突然变化,民营资本可采取降低价格、提高效率等方法获得收益,以确保民营资本能够继续通过PPP项目获得收益。而在民营资本罔顾民众利益超额攫取经济利益的时候,政府可以通过限制价格要求民营资本降低价格、增加供给等方法,确保社会民众能够享受到最大限度地优质公共产品。

















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